L'accesso ai documenti amministrativi: il diritto alla riservatezza e l'eventuale contrasto con la necessità di acquisire i documenti per potersi difendere in giudizio.

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1) Il coinvolgimento nel procedimento d’accesso degli eventuali contro interessati: la normativa
L’art. 24, comma 6, lett. d), della L. 241/1990 prevede, tra le ipotesi di eventuale sottrazione all’accesso degli atti amministrativi, il caso in cui “i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, imprese, gruppi e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono”, mentre l’art. 22, comma 1, lett. c) della L. citata precisa che, per controinteressati, nel procedimento d’accesso vanno intesi “tutti i soggetti individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”;
Al riguardo, importanti novità sono state successivamente introdotte dal DPR 184/2006 “Regolamento recante disciplina di accesso in materia di acceso ai documenti amministrativi”, in quanto lo stesso, all’art. 5, comma 6, ha previsto che -ove l’amministrazione riscontri la sussistenza di soggetti controinteressati rispetto all’istanza d’accesso- questa non possa essere accolta in via informale ma l’amministrazione debba invitare alla presentazione di richiesta scritta e formale.
L’amministrazione (art. 3 DPR n. 184/2006) è, quindi, tenuta a comunicare a mezzo raccomandata al controinteressato la formale richiesta d’accesso ricevuta, concedendogli dieci giorni per motivare l’eventuale propria opposizione, prima di provvedere.

2) La prassi e le difficoltà di adeguamento
Nella pratica applicazione, la disciplina sopra illustrata ha, tuttavia, comportato, non poche difficoltà.

1. In primo luogo, infatti, è il caso di rilevare che nessuna sospensione del termine massimo di trenta giorni è determinata dall’eventuale necessità di coinvolgere nel procedimento il controinteressato e di assegnargli dieci giorni per l’eventuale opposizione.

Oltretutto, poiché la comunicazione al controinteressato deve essere effettuata tramite raccomandata, occorre tener conto anche della tempistica postale, dato che è dalla data di ricevimento della raccomandata che deve senz’altro ritenersi decorrente il termine di dieci giorni citato.
La comunicazione al controinteressato è pertanto un’operazione che deve essere effettuata, in buona sostanza, immediatamente.
Al contrario, la non infrequente lentezza delle pubbliche amministrazioni nell’istruire la pratica comporta, spesso, che queste si trovino costrette a dover (illegittimamente) superare il termine di legge di trenta giorni per rispondere all’accesso, oppure (altrettanto illegittimamente) a non poter assegnare il termine di cui al DPR 184/2006 agli eventuali soggetti controinteressati, se non persino a non coinvolgerli affatto.
E’ chiaro, tuttavia, che concedere in visione i documenti senza aver assegnato il termine adeguato ex lege per l’opposizione potrebbe configurare evidenti violazioni dei diritti alla privacy ed alla riservatezza, oltre che determinare responsabilità sotto il profilo risarcitorio.

1. In secondo luogo, è bene d’altra parte contestare la prassi, a volte invalsa, di sottrarre indiscriminatamente all’accesso tutti i documenti di cui il controinteressato chieda la secretazione.

Va, infatti, rimarcato che spetta pur sempre all’amministrazione verificare se l’eventuale opposizione all’accesso possa essere accolta, stabilendo se risultino effettivamente fondati i rischi addotti di violazione della riservatezza e/o della privacy.
Tenuto conto anche della perdurante ritrosità di alcune p.a. a concedere all’accesso i documenti in proprio possesso, infatti, spesso l’opposizione di un controinteressato, per quanto insufficientemente o nient’affatto motivata, finisce per diventare il pretesto per un (illegittimo) diniego all’accesso.
c) Infine, va sottolineato come, in base all’art. 24, comma 7, L. 241/90, per cui  deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici”, ed in base all’art. 24, lett. f), del d.lgs. n. 196/2003, secondo cui il trattamento dei dati può essere effettuato senza consenso quando “con esclusione della diffusione, è necessario ai fini dello svolgimento delle investigazioni difensive di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 397, o, comunque, per far valere o difendere un diritto in sede giudiziaria, sempre che i dati siano trattati esclusivamente per tali finalità e per il periodo strettamente necessario al loro perseguimento, nel rispetto della vigente normativa in materia di segreto aziendale e industriale”, il diritto alla privacy ed alla riservatezza devono comunque cedere laddove l’accesso sia effettuato in vista di tutelare i propri interessi giuridici.
Sul punto, si è, del resto, espressa concordemente anche la giurisprudenza, che, invero, pur a fronte delle esigenze di tutela della riservatezza dei terzi, “ha sempre fatto salvo il diritto degli interessati alla visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (Cons. St., sez. IV, 4 febbraio 1997, n. 82; dello stesso orientamento, ex multis, T.A.R. Lazio, sez. III, 4 settembre 1995, n. 1483; T.A.R. Lazio, sez. II, 15 gennaio 1998, n. 70; T.A.R. Lazio, sez. III, 20 gennaio 1998, n. 201; Cons. St., sez. IV, 18 maggio 1998, n. 840; Cons. St., sez. V, 22 giugno 1998, n. 923; Cons. St., sez. V, 5 maggio 1999, n. 518; Cons. St., sez. V, 3 aprile 2000, n. 1916; a contrario, Cons. St., sez. VI, 5 gennaio 1997, n. 13).
In particolare, è stato precisato che, “a termine dell’art. 24, comma 6, lett. d), e comma 7 della legge n. 241 del 990 (come sostituito dall’art. 16 della legge 11.2.2005, n. 15) e dell’art. 8, comma 4, lett. d) del D.P.R. 27.6.1992, n. 352, nell’ipotesi in cui vengano in rilievo interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di persone fisiche o giuridiche, l’accesso è ugualmente consentito qualora la conoscenza dei relativi atti riguardanti procedimenti amministrativi sia necessaria per curare o difendere gli interessi giuridici (tali ovviamente anche in sede diversa o anteriore da quella contenziosa) del richiedente” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 23.5.2005,  n. 4042).
Poiché tuttavia l’art. 24, comma 7, della l. 241/1990 cit. prevede che “nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei casi in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del d.lgs. 30.6.2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”, l’accertata sussistenza di un interesse relativo alla tutela giuridica dell’istante non fa comunque venir meno l’obbligo di dar vita al procedimento di coinvolgimento di eventuali controinteressati di cui al DPR n. 184/06.

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In conclusione, la tutela del controinteressato, assai implementata dal subprocedimento previsto dal DPR 184/2006, che richiede notevole rapidità nell’espletamento degli adempimenti, non esime la Pubblica Amministrazione dal verificare l’effettività delle ragioni di riservatezza e/o privacy che vengono addotte nonché la sussistenza di esigenze dell’istante all’accesso prevalenti rispetto alla privatezza/privacy stessa, quale, in specie, l’esigenza di tutelarsi giuridicamente.

Avv. Sergio D'Arienzo
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